La Fundación Española de Aguas Subterráneas Noel Llopis ha presentado en Madrid, en la sede del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, la magnífica iniciativa de un proyecto de divulgación científica que se desarrolla a través de una serie de 13 documentales sobre las aguas subterráneas denominada “El agua invisible". Desde la Oficina de Naciones Unidas de ONU-Agua en Zaragoza queremos agradecer esta contribución a la Campaña del Decenio para la Acción “El agua, fuente de vida” 2005-2015, que tiene su origen en la resolución A/RES/58/217 de Naciones Unidas de diciembre de 2003.

Es una iniciativa especialmente pertinente en este año 2013, que es el año internacional de la cooperación en la esfera del agua y que considera que lograr la seguridad y sostenibilidad del agua precisa de esfuerzos concertados para promover la cooperación en el agua en las cuencas y a escala local. La cooperación en el ámbito del agua es especialmente importante en los temas de asignación del agua, impactos de la contaminación, construcción de nuevas infraestructuras, extracciones ilegales y sobreexplotación. Por ello, los objetivos del año son crear conciencia sobre la importancia, beneficios y retos de la cooperación, mejorar el conocimiento y desarrollar capacidades, generar acciones concretas e innovadoras, y promover la colaboración y el diálogo por el agua como prioridad, reforzando la cooperación a nivel internacional entre instituciones, usuarios, sectores de la sociedad, etc. para crear las condiciones que permitan un consenso para la consecución de las nuevas metas post-2015 de desarrollo sostenible.

La cooperación en la gestión de las aguas subterráneas es más complicada que la cooperación en las aguas superficiales. Esto es debido a factores que son bien conocidos: predomina la iniciativa individual (en la extracción de agua de los pozos), las aguas subterráneas son más susceptibles a ser apropiadas sin permiso, los usuarios pueden establecer derechos de facto, hay tecnología que permite extraer el agua fácilmente y a un relativo bajo coste, no es necesaria la agrupación con otros para su uso, es difícil identificar los impactos a terceros y, además, una vez que los derechos han sido consolidados es muy difícil cambiar la situación. Esto ocurre especialmente en países donde ha habido incentivos (subvenciones) para que ésta se use más. En general, los agricultores prefieren las aguas subterráneas porque tienen un mayor nivel de garantía y a menudo una mejor calidad.

Esta colección debe ser capaz de transmitir la importancia de las aguas subterráneas, porque debemos preocuparnos, porque debemos cooperar en la gestión de las aguas subterráneas y en cuáles son los instrumentos para lograr que ésta sea posible.

De acuerdo con el “Programa de Partenariado del Agua” del Banco Mundial, la importancia de las agua subterráneas es clara: Sin contar con el agua almacenada en glaciares y en los polos, el agua subterránea constituye el 97% del agua dulce disponible y por ello hoy constituye uno de los pilares del desarrollo de muchas regiones del mundo, particularmente en países en vías de desarrollo. El agua subterránea constituye el 71% de todas las extracciones de agua dulce. Se estima que el 43% del agua utilizada en la agricultura son aguas subterráneas (Siebert et al., 2010), y en algunos países como la India ésta representa el 60% del total. El agua subterránea tiene un papel fundamental en la producción de alimentos básicos, contribuyendo a la producción de más del 50% de los cereales de regadío (Burke et al, 2012) (entre el 14-18% de la producción del mundo). El 40% del agua utilizada por la industria y el 50% de los usos municipales (Zekster and Everett, 2004) procede de los acuíferos y más de 2.000 millones de personas dependen del agua subterránea para el agua de boca (70% en EE.UU., 80% en las zonas rurales del África Subsahariana). En zonas áridas es a menudo la única fuente de agua disponible.

Parece claro que el agua subterránea contribuye de manera clave al PIB. Sobre su base se han desarrollado sistemas agrícolas, empleos rurales y servicios de agua en las ciudades. En muchos casos, estas aguas son clave para el mantenimiento de humedales con alto valor ecológico. A pesar de la dependencia actual y la importancia de las aguas subterráneas es sorprendente que éstas siguan teniendo relativamente poco reconocimiento en la política del agua.

Por ello el “Programa de Partenariado del Agua” del Banco Mundial considera que nos deben preocupar las aguas subterráneas en tanto que tienen un papel fundamental para contribuir a la seguridad alimentaria y del agua y por tanto al desarrollo. De aquí al 2015 se tendrá que duplicar la producción de alimentos y tendremos que dar de beber a 2.000 millones de personas más. Por ello, se espera que aumente su papel en países en vías de desarrollo en más del 25% de aquí al 2025. Sin contar con su gran potencial para gestionar la adaptación al cambio climático y como reserva estratégica, por su nivel de garantía y la protección contra la evaporación.

Sin embargo, debemos preocuparnos porque la explosión del uso de las aguas subterráneas se ha hecho a menudo de manera no planificada, incontrolada y desregulada, así sin darnos cuenta, por el propio carácter de su explotación descentralizada. Además, el nivel de extracciones en algunos casos no puede mantenerse en el tiempo – es insostenible - ya que éste supera al de recarga. Aunque las extracciones de aguas subterráneas pueden resultar baratas inicialmente cuando el bombeo es de poca profundidad si hay sobre-explotación y contaminación su coste de utilización se dispara. A medida que baja el nivel freático, se puede producir intrusión marina, subsidencia e “incendios de turba”. Hay acuíferos que se han contaminado por las aguas residuales de las ciudades o por pesticidas y nitratos de la agricultura y efluentes de las minas; aunque también algunos acuíferos pueden tener contaminación natural por elementos tóxicos como arsénico, flúor o isótopos radiactivos. Su consumo tiene efectos nocivos en la salud y la sobre-explotación y contaminación pueden tener impactos en la actividad económica, que no se podría mantener a largo plazo. El propio carácter descentralizado, a menudo individual, de su uso hace difícil controlar estos impactos; con frecuencia las personas no tienen capacidad de conocer la situación, cómo afecta su uso a los demás y cuál es la calidad del agua que utilizan.

A pesar de su importancia, la información y conocimientos sobre la estructura de los acuíferos y los datos sobre la contaminación de los mismos sigue siendo escasa y varía mucho entre países.

Como bien se recoge en la colección de documentales, la cooperación en la gestión de las aguas subterráneas es fundamental y hay que hablar al menos de dos aspectos: la cooperación entre vecinos compartiendo un acuífero y la cooperación entre naciones en acuíferos transfronterizos.

En los acuíferos compartidos por varios países, las Naciones Unidas quieren poner especialmente en valor la importancia de las dos convenciones sobre el agua y su relevancia para la mejor gestión de este recurso. La Convención del Agua de la CEPE fue negociada en 1992 como una Convención de la Comisión Económica de Naciones Unidas para Europa; en el 2013 se abre a otros países. Ahora hay más de 20 países que no son de la región que han suscrito la Convención. Los principios que se comprometen a respetar los países que suscriben la convención son: uso razonable y equitativo; controlar y reducir el impacto transfronterizo; asegurar su desarrollo sostenible; desarrollo de organizaciones de gestión conjuntas. La Convención tiene provisiones para apoyar a los países a la hora de establecer sistemas de seguimiento, monitoreo, investigación, sistemas de alarma, asistencia mutua, intercambio de información y apoyo a la participación pública en la gestión del agua.

En la gestión participada de los acuíferos como recursos comunes siempre ha sido fundamental la participación de los usuarios – de los vecinos - para evitar daños a terceros evitando la sobre-explotación. La gestión participada puede incluir la delegación de gestión, una formula bien conocida en España, que se realiza a través de las comunidades de usuarios. Estos documentales van a permitir que se conozca mejor el trabajo de tantas organizaciones que colaboran en la gestión de este bien común.

A escala mundial se reconoce que sigue habiendo barreras legales e institucionales para que se produzca esta cooperación. Tal y como analiza el Banco Mundial, en muchos casos se formaliza la participación en la preparación de planes pero no en la gestión y se reconoce que hay más experiencia en la gestión participada de las aguas superficiales que de las subterráneas. Los problemas son los mismos en todas partes. Hay experiencias de éxito, pero algunos de los problemas que se han detectado, como la dificultad en llegar a acuerdos entre los diferentes usuarios (sobre el nivel de extracciones por ejemplo) por la falta datos e información compartidos sobre la situación del acuífero, son específicos a la gestión de las aguas subterráneas. También se ha detectado que en las instituciones de gestión común se pueden estar reforzando las diferencias y las desigualdades existentes entre los diferentes usuarios Lo que se ha detectado que funciona es la combinación de los actores locales (usuarios y otras partes interesadas) y las instituciones que permiten tener acceso a medios científicos y de conocimiento y apoyan el que se cumplan las regulaciones acordadas y las leyes.

Se puede hacer mejor a través del uso de instrumentos, marcos legales, institucionales (comunidades de usuarios), intercambio de información, monitoreo y evaluación, sistemas para compartir beneficios, sistemas de incentivos y financiación pasa asegurar la cooperación, sistemas de mediación y resolución de conflictos.

Instrumentos para la cooperación

Hay lecciones sobre la utilización de estos instrumentos en la cooperación entre países en aguas trasfronterizas. Tal y como se concluyó en la reciente conferencia de ONU-Agua de Zaragoza (preparatoria del Año Internacional de la Cooperación en la esfera del agua), hay que destacar la importancia del imperativo legal para asociarse en los casos en los que hay una gestión común de los países. Diferentes países señalan cómo la Convención de la CEPE y la Directiva Marco del Agua han sido muy útiles. La experiencia muestra también que la institucionalización de la cooperación (con la creación de comisiones internacionales) resulta fundamental para cooperar y para mantener la cooperación en el tiempo. El papel de los Secretariados permanentes resulta esencial a la hora de generar confianza y mantener un trabajo técnico que sea percibido como de todos. Además, los procesos sociales son importantes, especialmente los procesos de mediación y resolución de conflictos, que deben estar guiados por el respeto a los intereses legítimos de las partes. La existencia de mediadores profesionales o de organizaciones internacionales que actúen como mediadores ha sido fundamental en los casos de éxito. Sin olvidar que el contexto en y entre cada uno de los países (de conflicto o cultural, por ejemplo) es importante para fomentar o para impedir la cooperación.

En la cooperación local entre usuarios, según se habló en la conferencia de ONU-Agua de Zaragoza, se destaca la importancia de la financiación de la cooperación pero también que la existencia de financiación no es suficiente. Tiene que haber voluntad de cooperar y de respetar y conocer las diferentes actitudes y percepciones de las diferentes partes. Un primer paso es compartir valores y acordar principios para la cooperación respetando los valores locales. Sin embargo es clara también la necesidad de una combinación de reglas e incentivos para apoyar la cooperación entre las partes que utilizan o se ven afectadas/beneficiadas por los acuíferos y apoyar a las comunidades locales para que desarrollen su capacidad de cooperar, respetando las culturas tradicionales.

Casos de éxito

Hay ejemplos que nos sirven de inspiración. Uno de ellos es el caso del acuífero Guaraní. El Acuífero Guaraní abarca Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay. En agosto de 2010, los presidentes de los cuatro países firmaron un acuerdo de cooperación para fortalecer sus conocimientos sobre el acuífero y determinar las áreas críticas. Los cuatro países se han comprometido a promover la conservación y la protección ambiental del Sistema Acuífero Guaraní para garantizar el uso racional de este recurso. El acuerdo establece que las partes se comprometen a utilizar el recurso de forma racional, sustentable y equitativa. En este sentido, también asumen la necesidad de intercambiar información técnica sobre estudios, actividades y obras que desarrolle cada país para el aprovechamiento de este recurso hídrico estratégico, creando una Comisión responsable de coordinar la cooperación entre las partes integrantes del Sistema Acuífero Guaraní. La aprobación de este acuerdo también garantiza adecuadamente a cada país miembro el ejercicio pleno de su soberanía sobre el recurso en su propio territorio, promoviendo la gestión, el monitoreo y el aprovechamiento del mismo.

En los casos de cooperación local en Mt Kenia en Kenia y Cochabamba en Bolivia se ha mostrado que la existencia de un marco legal que apoye la creación de organizaciones de gestión colectiva es fundamental, pero sobre todo lo es el que se apliquen las leyes y para ello son necesarias las instituciones públicas. Sin embargo, aunque la voluntad política reflejada en las leyes es fundamental, para que la cooperación sea efectiva la implementación debe partir de las organizaciones y las instituciones que existen a nivel local. Es importante tener en cuenta las diferencias de percepciones sobre lo que son soluciones adecuadas ya que, por ejemplo, la imposición de normas de explotación o de tecnologías o sistemas de riego sobre las prácticas tradicionales fracasa en la mayoría de los casos. También deben existir sistemas de penalización e incentivos para que realmente se lleven a la práctica las decisiones que se toman de manera colectiva.

Precisamente el premio de ONU-Agua sobre buenas prácticas en su edición de 2013, que ha estado dedicada a la cooperación en la esfera del agua, se ha concedido a una ONG de Moldavia dedicada a apoyar y formar a las poblaciones que utilizan agua de los acuíferos, contaminadas por nitratos, para que mejoren su conocimiento sobre cómo analizar la calidad de las aguas que beben y evitar así los problemas de salud que sufrían, especialmente los niños en las escuelas.

Esta colección de documentales constituye una contribución importante al Decenio internacional para la acción “El agua, fuente de vida” y, dentro de él, al Año Internacional para la Cooperación en la esfera del agua.